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預算權還給人民(賴幸媛2006.01.13中國時報) |
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預算權還給人民
賴幸媛2006.01.13中國時報
九十五年的中央政府總預算審查已經完工，在立法院把關的過程中，立委及各黨團共提出超過二千三百件的預算案，創歷年之最，院方聲稱刪減了四百億，也創十年新高。究其實，不過是總預算的百分之二點五；若扣掉軍購部分，則刪減額與去年相差無幾。兩百多位立委，花了三個月的時間審查，結果交出這樣「九牛拔一毛」的成績單，殊難令人滿意。
匡正行政部門的施政方向，並合理分配預算資源，本是國會審議預算的宗旨。遺憾的是，立法院雖然逐漸擺脫了「行政院立法局」的汙名，惟其預算審議品質依然遭人詬病，諸如立委在委員會裡無法秉持專業審查原則，淪為菜市場式的任意喊價；朝野協商的決策機制方便了各方利益交換；人情瀰漫而導致撤案妥協大量發生。如此這般，立法院雖然預算審議大權在握，但是否真正將稅金用在納稅人所需的刀口上？究竟為人民杜絕了多少浮濫？實在不無疑問。
這些預算政治的積弊何嘗不是凸顯了納稅公民在代議體制下的無力！「納稅者應有代表」的民主原則發韌於一七七六年美國獨立革命，時至今日，隨著普選制度的落實，納稅人對代議制愈來愈不滿，只因為民意民瘼被「低度代表」，甚至被取代了。例如位居主流的大黨除了在競選期間與選民有所接觸外，其他時間多處在自我封閉的官僚組織中；另一方面，縱使小黨較有能力為邊緣性的群體利益代言，但懼於寡不敵眾，未待表決，即圖謀妥協，以免全輸。換句話說，納稅公民雖然有了選舉權，選出了政黨、政治人物，其代議能力卻愈來愈薄弱。豈不見到，歐美先進國家的選民日益放棄投票，甚至採取抗稅行動，與其說是政治冷感，毋寧是對代議制的厭離。
這種厭離心充其量只暴露了代議政治的病灶，無助於民主正當性的重建；顯然，代議民主迄今仍缺乏自我矯治的能力，唯一可行之道便是擴大議會外的納稅公民參與，讓預算能夠真正取、用於民。
「參與預算制」（participatory budgeting）便是對針對上述困局應運而生，這項嶄新實驗始於巴西愉港市，自一九九○年代起運作，證明讓民眾參與到預算過程確實可行，行之有效，成果斐然。愉港市民透過反覆討論，陳列預算支出清單，讓有限的資源優先滿足了柏油路鋪設、自來水供應等民生設施，杜絕了類如「蚊子館」的浪費。此外，許多研究還指出市政府的稅收呈現了顯著成長，理由很簡單，納稅人一旦認為政府傾聽他們的聲音，並依據其偏好順序籌編預算，當然就樂於善盡繳稅義務，使得實惠可期的公共服務進一步擴大，形成了良性循環的公共治理。
這項「參與預算制」近年來從拉丁美洲開枝散葉到北美與歐洲，參與的層次也從原先的地方提升到中央政府。在此一傳播學習的過程裡，不同的國家與城市發展出不同的面貌，未必完全複製愉港模型，可以肯定的是，這股由下而上的預算參與運動已經蔚然成風。例如愈來愈有影響力的「世界社會論壇」就是誕生於愉港，對「參與預算制」大力提倡，認為是對抗新自由主義的制度創新，尤有甚者，晚近連主流的世界銀行與聯合國經由實證研究也發現，「參與預算制」確實是一種可以兼顧發展與扶貧的良好治理機制。
對台灣而言，參與預算制看似工程浩大、成本難數。殊不知行政部門對立法院進行預算遊說所耗費的人力、物力十分可觀，相較之下，上述考量未免過慮。試看經發會將二度召開，參與人士照例涵括產官學三界，我們只須打破「禮不下庶人」的窠臼，擴大參與面，便可轉化為納稅公民審議年度預算的會議，融合民主發展與經濟發展於一爐，而其耗費成本相信低於現行的方式。
最後，或許有人不幸言中，參與預算的檯子都搭好了，卻不見民眾踴躍捧場又該如何？對此，一百三十萬的愉港人已經做了經典式的演出：參與預算制第一年，參與者僅得七百八十人，如今超過了十萬人之多。可知，如此喜人的民主參與是來自於完糧納稅不落空。（作者為台聯黨籍立法委員）
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