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教師應該擁有完整並受憲法保障的「勞動三權」--轉自國家政策論壇季刊 春季號 中華民國九十二年一月 |
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教師應該擁有完整並受憲法保障的「勞動三權」
隋杜卿
國政基金會憲政法制組兼任研究員
摘 要
「勞動三權」，一般係指團結權、集體協商權（或稱團體交涉權）與爭議權。其具體內容為：組織工會或加入工會的「勞工團結權」；與雇用者交涉有關勞動條件訂立勞動協約的「團體交涉權」；勞工爭取主導地位以罷工、怠工、圍堵等各種團體行動，對資方施壓的「團體行動權」。
教師應有「勞動團結權」與「團體交涉權」並無爭議，就教師應否擁有「團體行動權」的部分，本文以為：
(一)團結權為勞工三權之基礎，團體交涉權乃勞工三權之核心，而團體行動權則屬鞏固勞工三權之後盾。換言之，沒有勞動結社權就無法行使團體交涉權；無團體交涉權，爭議權則無著力之處；如果只有勞動結社權與交涉權，而不將爭議權合併，工會組織將和一般聯誼性的組織沒有任何差別，便可知「團體行動權」有其不可或缺的重要性了。
(二)無論根據學術性定義：「現代意義之『勞工』，舉凡藉提供體力性或精神思考性之勞動力而與他人締結僱傭契約關係，以換取薪資等勞動力對價來維生者，均包含之。」，或我國勞動基準法第二條第一項第一款對「勞工」的定義：「勞工：謂受雇主僱用從事工作獲致工資者。」，足以證明，無論是公、私立學校，亦無分從幼稚園到大學，所有的「老師」，只有「雇主」的不同，但其地位與性質，實與勞動基準法第三條所列舉的「七大行業」的受雇者，並無不同，所以當然是「勞工」無疑。
(三)排除教師的「罷工權」，不僅缺乏道德上的正當性，亦恐與憲法第七條所揭示「人民…在法律前一律平等」的精神抵觸而有違憲之虞。
一、背景說明
歷史的發展似乎總帶著許多的嘲諷，在我國首度政黨輪替，由素來獨佔關懷社會弱勢團體形象的民進黨執政兩年以後，2002年9月28日「教師節」的當天，一向無欲無爭、而以犧牲奉獻作為社會典範的教師團體，決定為了爭取「勞動三權」，而集結台北街頭遊行。包括陳水扁總統在內的政府官員，雖曾釋出支持教師享有「團結權」並籌組教師會的善意，但是對「勞動三權」中最核心的部分——「爭議權」，亦即所謂的「罷教權」，卻抱持著保留的態度。就一般家長的態度來看，較傾向站在學生「受教權」的立場，對教師擁有「爭議權」乙節，不是高度疑慮，便是斷然反對。
教師應該擁有「勞動三權」嗎？顯然應該訴諸理性思辯而非直覺與情緒。
二、「勞動三權」的意義
我國俗稱之「勞動三權」，一般係指團結權、集體協商權（或稱團體交涉權）與爭議權。其具體內容為：組織工會或加入工會的「勞工團結權」；與雇用者交涉有關勞動條件訂立勞動協約的「團體交涉權」；勞工爭取主導地位以罷工、怠工、圍堵等各種團體行動，對資方施壓的「團體行動權」。根據學者的研究，此一勞動三權的提法，應是因襲自日本憲法第二十八條。依日本憲法第二十八條之規定，勞動者享有團結權、團體交涉權及其他團體行動權。就實質的權利性質而言，日本憲法第二十八條其實只保障兩種權利，即團結權與團體行動權，至於團體交涉權（即集體協商權）其實不過是團體行動權的例示而已；但因此一權利極為重要，故特別予以明文列舉，以突顯其重要性，但卻仍然不失其作為團體行動權之一的本質。
由上述可知，我國論者向來在理論上援用日本憲法所謂勞動三權時，其實並未詳細深究此兩種權利之分類與性質，而只就日本憲法第二十八條條文所出現之權利名稱直接抄襲，而成勞動「三」權，嚴格言之，根本應該只是團結權與團體行動權（包括團體交涉權在內）之勞動「二」權而已，並非三權。（黃程貫教授演講，轉引自http://61.222.52.195/net/bankunions/informations/11/ 03.htm ）
三、教師應該擁有完整並受憲法保障的「勞動三權」
姑且不論「勞動『三』權」抑或「勞動『二』權」的學理爭議，顯然教師應有「勞動團結權」與「團體交涉權」，顯然並無爭議，所以我人僅需就教師應否擁有「團體行動權」的部分加以探討即可。
(一)「團體行動權」的重要性。
「勞動團結權」係指勞工有組織「工會」團體的權利，而依照英國學者衛博夫婦（Sidney and Beatrice Webb）在1894年對於工會所下的定義，是指「一個工資賺取者持續性的結社，其目的是維持或改進工資賺取者工作生活的狀況。」。工會通常採用兩個方法去促成其目標的達成，一是集體協商（collective bargaining），另一則是政治行動（political action）。
所謂集體協商的制度，就是工會作為集體協商的代理人，代表工會會員與雇主協商工時、工資等僱用條件，爭取會員最大的福利。而政治行動，則是透過贊助政治候選人，支持與協助親勞工的人士進入議會或政府機構，進而制定有利勞工的政策和立法，促進勞工的經濟福利與社會地位。(http://dedu.cc.ccu.edu.tw:8888/Spring99/990604/text.html)但是政治行動對無錢、無權又無勢的弱勢勞工團體而言，並非最佳的選擇，相對而言，以罷工權為核心所展開的團體行動權，才是勞工保障權益的自主性工具。
我們可以這樣說，團結權為勞工三權之基礎，團體交涉權乃勞工三權之核心，而團體行動權則屬鞏固勞工三權之後盾。（廖又生，〈圖書館行政法個案：臺灣圖書館事業幕後的大功臣〉，http://www.ncltb.edu.tw /p5-3/pb5-301.htm）換言之，沒有勞動結社權就無法行使團體交涉權；無團體交涉權，爭議權則無著力之處；如果只有勞動結社權與交涉權，而不將爭議權合併，工會組織將和一般聯誼性的組織沒有任何差別，便可知「團體行動權」有其不可或缺的重要性了。
(二)「教師」是否為「勞工」？
反對老師擁有「團體行動權」的第一個理由，就是老師並非「勞工」，這一觀點從日前「私立教育事業協會」發表聲明指出：「教師不能又要勞基法保障的勞動三權，又要教師法及公務員的保障與福利。」便可得知。
但是教師果真非屬勞工嗎？如果從中國傳統「天地君親師」的觀點來看，教師已被列為「倫理」的範疇，所以「有酒食先生撰」、「一日為師終身為父」之說，皆為立基於「倫理」的價值取向，老師自然在社會上也獲得特別的尊敬與崇高的地位，當然不能被視為與「士農工商」為伍的「職業」定位。可是，隨著台灣社會現代化的發展，不要說任何人皆可以為「師」，如「律師」、「醫師」、「美容師」、「股市分析師」等，已經淪為「職業」的一種稱謂，而不再具備特殊的意涵，即便是在「正規學校」任教的老師，所受到的尊敬與崇隆，也是江河日下，君不見因管教學生而被家長控告，甚至背負刑責與民事賠償責任的案例。
讓我們再看看什麼是「勞工」的定義，根據學者的學術性見解：「現代意義之『勞工』，舉凡藉提供體力性或精神思考性之勞動力而與他人締結僱傭契約關係，以換取薪資等勞動力對價來維生者，均包含之。」，而我國勞動基準法第二條第一項第一款對「勞工」的定義為：「勞工：謂受雇主僱用從事工作獲致工資者。」，兩者均足以證明，無論是公、私立學校，亦無分從幼稚園到大學，所有的「老師」，只有「雇主」的不同，但其地位與性質，實與勞動基準法第三條所列舉的「七大行業」的受雇者，並無不同，所以當然是「勞工」無疑。
(三)教師是「特殊」勞工嗎，所以應該限制「團體行動權」。
學者又指出：「將教師定位為勞工，只是說明具有特殊性，為特殊性勞工，就如同軍人、警察、法官同樣都是公務員，他們屬於特殊類型公務員。…是否應賦與教師享有勞動三權，按憲法及大法官解釋意旨既肯認教師不因其工作或職業不同而否定其為基本權利主體，因而教師和一般人民皆有集會、結社與社會勞動三權等。然而教師為教師權益而組成的教師團體，行使團體締約、交涉或行動權之目的與手段，原則上不能有損受教者之權益，亦即學生學習權，因為學生學習權本身亦是社會權之一環，同為憲法保障。」簡單的說，因為教師的工作具有「公益性」，所以「教師在勞動三權，三個層次來看『團結權』、『交涉權』皆可賦與，至於罷課權限，可以分階段實施，縱使實施也必須經過一定程序後，如調解、仲裁後為最後手段，而不是動輒恣意為之。」（董保城，〈法理審度教師勞動三權〉，中央日報，2002年9月28日，第3版。）
前述主張既難以服眾便難謂妥當，析理如下：
1.教師的工作具有公益性屬實，但試問在今天這個現代化的社會中，哪一種「職業」不具有公益性？製造業的勞工罷工，造成商品生產的減少，難道不會對消費者、特別是對那些已經建立品牌忠誠的消費者有嚴重的影響嗎？就算是勞基法所列舉可以採取罷工措施的七大行業中，「運輸業」、也包含「大眾運輸業」，他們的工作成果不也是具有公益性嗎？除非我們也同樣禁止「各行各業」罷工，否則排除教師的「罷工權」，不僅缺乏道德上的正當性，即使工會法第四條明文規定：「各級政府行政及教育事業、軍火工業之員工，不得組織工會」，都有與憲法第七條所揭示的「人民…在法律前一律平等」抵觸而違憲之虞。
2.社會上似乎有不少人士視教師擁有罷工權為洪水猛獸，否則就不會有「分階段實施、而不是動輒恣意為之」的疑慮了。這絕對是對教師存有高度的不信任感，才會有這樣的推理。如果我們對教師如此的不信任，認為一旦教師有了勞動三權，就會不顧學生的受教權而恣意罷課，恐怕全是憑空想像的論調，試觀我國實施勞動基準法賦予勞工有罷工權後，迄今是否讓國人有「勞工恣意罷工」的印象？如果連「勞工」都不會恣意罷工，如何論證「老師」必然恣意罷課？
3.亦有不少社會人士指稱：「以目前之社會階層與待遇，教師係屬中上階層，尤其公立學校的教師，擁有國家保障的法定權益。因此師道尊嚴是建立在『社會價值』與『教育專業』的良性互動上，惟有教育品質不斷的提升與教育專業的發揮，教育工作者才能獲得社會大眾的肯定，並確立師道尊嚴的歷久不衰。」固難謂不當，但卻為見樹不見林之見。
公立學校教師保障較高是實，但我國教育體系中私立學校教師的比例仍然相當可觀。當然私立學校中也不乏給予老師高度尊重與優渥待遇者，但絕大部分私立學校，對待老師的態度或作為甚至比勞工還不如，只舉一個公開的秘密，許多私立學校要求受聘的老師要負擔「招生的配額」，請問「合理」嗎？不合理。沒有「團體行動權」，教師只能選擇「被迫接受」或是「辭職而去」。我們怎麼可以「以公害私」？況且，如果公立學校的保障足夠，罷教權對他們而言就是一個「備而不用」的權利而已，有什麼好怕得到了「因噎廢食」的地步。
(四)教師不可擁有「團體行動權」的誤導
有論者以德國為例指出：「由於公立學校教師具公務員身份，依德國法制，公務員可以組工會，但不得罷工，因而教師罷教是違反忠誠義務，將遭受公務員懲戒法相關規定的處罰。」不但引喻不類（德國並無私立學校），同時也故意漠視其他民主國家的範例。
誠然，世界各國對於公教人員工會組織的權利行使大都會有較嚴格的規範，但實際的情況是，美國大部分州法律雖不支持教師行使罷工權，但設有爭議的仲裁處理程序；英國及日本不但明文保障公務員及教師等人員「勞動三權」，並鼓勵公務人員利用勞動三權作為與政府協商的管道，以減少彼此之歧見。（徐國淦，〈他山之石 美、日都有大型教師工會〉，聯合報，2002年9月29日，第31版）反觀我國的民進黨政府執政以來，政商關係水乳交融的程度，較國民黨執政後期，可謂有過之而無不及，攤開國政顧問團的名單一看便心知肚明了，對（公務員與）教師只有以「舊官僚」、「既得利益者」、「反改革」等民粹式語言，一眛的打壓與醜化而已。教師不爭勞動三權，豈不坐以待斃？
四、結論
民進黨在1994年6月25日推動的第二次台灣人民制憲會議中，通過了「台灣共和國憲法草案」，其中第27條明訂：「各種勞動者享有團結權、團體協商權、勞動爭議權、參與決定權及其他團體行動權。任何限制或剝奪勞動者前述權利或具有此等意圖之措施，應屬違法。勞動者前述權利在任何情況下，除非經勞方同意或法院裁決，均不得以維護公共利益、社會秩序為由，而強制限制或剝奪之。」今天一躍成為執政黨的民進黨政府，大概早就忘記了他們曾有的理想。所以，贊成教師擁有「團結權」、「協商權」，卻對「團體行動權」採取保留或反對態度的論者，包括教育部黃榮村部長以及其他的政府官員，絕對是「偽善者」。
誠如有識者指出的，假如教師沒有團結權、爭議權、協商權，將無法面對日益惡化的教育政策，以及不斷下降的勞動條件，也意味著台灣的教育將不斷向下沈淪。事實上，學生受教權和教師勞動三權，不僅絕不矛盾，反而是相輔相成的。只有當教師享有充份人權、享有人的尊嚴，才能教出人格健全、全面發展的學生。政府剝奪教師人權，是因為他們從來不真正重視學生人權，是因為現有體制的教育只想把學生教成奴才，教成為有技能的、逆來順受的廉價勞工。(http://linkage.ngo.org.tw/statement/statement020925.htm)
因此，我們不但應該支持教師擁有完整並受憲法保障的勞動三權，更應該呼籲家長、學生與教師站在同一陣線，共同為建立良好的教育環境而努力，這不只是狹隘地要求保障老師權益的訴求，更是維護千萬學子受教權的積極作為。◎
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